Misure di prevenzione di carattere amministrativo

Lo scioglimento dei Consigli comunali per infiltrazione mafiosa, la consequenziale, seppur non automatica, incandidabilità degli amministratori, le interdittive antimafia e il controllo giudiziario dell’impresa costituiscono provvedimenti correlati al corpus normativo più delicato e complesso del diritto amministrativo, ovvero quello delle misure di carattere amministrativo volte a prevenire e a salvaguardare le pubbliche amministrazioni da fenomeni di infiltrazione e/o di condizionamento mafioso.

I provvedimenti concernenti le attività istituzionali degli enti pubblici rinvengono la propria disciplina nel Decreto Legislativo 18 agosto 2000 n. 267; il Decreto Legislativo 6 settembre 2011 n. 159 (Codice Antimafia), viceversa, reca la regolamentazione delle misure di prevenzione amministrativa correlate ai rapporti tra pubbliche amministrazioni e imprese.

Quanto allo scioglimento degli organi elettivi per infiltrazione mafiosa, esso rappresenta una misura straordinaria a tutela della legalità amministrativa e del buon andamento della Pubblica Amministrazione.

Il provvedimento di scioglimento dei Consigli Comunali, adottato su proposta del Prefetto e deliberato dal Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 143 del TUEL, presuppone l’accertamento di un quadro di condizionamento dell’ente pubblico alle infiltrazioni mafiose fondato su una pluralità di elementi concreti, attuali e concordanti e una ponderazione avente ad oggetto il bilanciamento tra esigenze di prevenzione e di tutela dell’ordine pubblico e il rispetto del principio di sovranità popolare sancito dall’art. 1 della Costituzione.

Segnatamente, gli elementi sintomatici dei fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso o similare devono caratterizzarsi per concretezza, intesa come obiettivo e documentato accertamento nella loro realtà storica, per univocità, quale loro chiara direzione agli scopi che la misura è intesa a prevenire, e per rilevanza, ovvero l’idoneità del condizionamento a compromettere il regolare svolgimento delle funzioni dell’ente locale.

Ciò sta a significare che gli accadimenti sottesi all’adozione del provvedimento di scioglimento di cui all’art. 143 del TUEL devono essere analizzati nel loro insieme; l’accertamento dei fenomeni di infiltrazione e di condizionamento mafioso, pertanto, non può essere evinto da episodici addebiti contestati ad un singolo soggetto o da una pluralità di elementi privi di qualsiasi nesso con l’azione amministrativa o comunque inidonei, sulla scorta della loro inattualità e/o della loro impertinenza rispetto al provvedimento da adottare, a determinare lo scioglimento del Consiglio Comunale.

La disposizione normativa in commento ha cura di precisare che gli amministratori responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento non possono essere candidati alle elezioni per la Camera dei deputati, per il Senato della Repubblica e per il Parlamento europeo nonché alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali. in relazione ai due turni elettorali successivi allo scioglimento stesso, qualora la loro incandidabilità sia dichiarata con provvedimento definitivo.

Il surriferito provvedimento di incandidabilità costituisce una misura di carattere personale, lesiva del diritto di elettorato passivo, adottata dal Tribunale competente per territorio, su proposta del Ministero dell’Interno; esso implica un accertamento rigoroso delle responsabilità gravanti in capo al singolo amministratore, nonché della sussistenza dei presupposti applicativi richiesti dal legislatore per l’adozione della misura in commento.

Ne consegue che il provvedimento di scioglimento dell’ente comunale rappresenta una condizione necessaria ma non sufficiente per l’adozione del provvedimento di incandidabilità, che, in ragione del suo carattere sanzionatorio e strettamente personale, costituisce, viceversa, l’epilogo di un giudizio autonomo e distinto dal procedimento di scioglimento.

Come accennato in premessa, il Decreto Legislativo 6 settembre 2011 n. 159 (Codice Antimafia), viceversa, reca la regolamentazione delle misure di prevenzione amministrativa correlate all’esercizio dell’impresa.

Invero, il legislatore ha elevato le interdittive antimafia e il controllo giudiziario a strumenti centrali della strategia di prevenzione volta a preservare l’economia legale dal rischio di infiltrazioni della criminalità organizzata.

Si tratta di istituti distinti per natura, presupposti e funzione, ma profondamente interrelati, poiché espressione di un medesimo disegno normativo: coniugare la tutela dell’ordine pubblico economico con la salvaguardia della continuità imprenditoriale, allorquando ciò sia possibile.

Sotto tale profilo, si appalesa necessario rimarcare che l’interdittiva antimafia è un provvedimento amministrativo di competenza prefettizia, fondato su un giudizio prognostico di pericolo, esplicante una funzione eminentemente preventiva, ovvero evitare che l’amministrazione pubblica possa intrattenere o proseguire legami con imprese assoggettate al condizionamento delle associazioni di stampo mafioso.

Essa non richiede l’accertamento di responsabilità penali né una condanna definitiva dell’Autorità Giudiziaria, poiché ai fini della sua emanazione risulta sufficiente la sussistenza di elementi indiziari gravi, precisi e concordanti dai quali emerga un rischio concreto di condizionamento mafioso dell’attività d’impresa.

Gli effetti dell’interdittiva antimafia sono particolarmente significativi: esclusione o revoca di appalti, concessioni, autorizzazioni e finanziamenti pubblici, con conseguenze che possono compromettere in modo irreversibile l’equilibrio economico patrimoniale delle aziende.

Se l’interdittiva antimafia comporta l’esclusione dell’impresa dai rapporti con le pubbliche amministrazioni, il legislatore con la legge 17 ottobre 2017, n. 161 ha introdotto nell’ordinamento l’istituto del controllo giudiziario dell’impresa, talvolta disposto su istanza dell’azienda interessata, il quale ha una funzione recuperatoria dell’impresa alla legalità e consente di calibrare l’intervento dell’autorità giudiziaria sul tipo e sul grado di interferenza criminale accertata.

In siffatta maniera, il legislatore ha inteso effettuare un bilanciamento tra le contrapposte esigenze sottese alla regolamentazione dei fenomeni di condizionamento mafioso, costituite, da un lato, dalla necessità di accordare tutela all’ordine pubblico e ai valori fondanti della democrazia avverso i tentativi di infiltrazione mafiosa nelle attività economiche lecite e, dall’altro, dall’esigenza di salvaguardare la libertà dell’iniziativa economica sancita dall’art. 41 della Costituzione.

Il controllo giudiziario è una misura disposta dall’Autorità Giudiziaria competente per materia e territorio e trova applicazione allorquando il fenomeno di condizionamento e di infiltrazione sia qualificabile come occasionale e l’impresa presenti concrete possibilità di recupero alla legalità. Diversamente dall’interdittiva, il controllo giudiziario non paralizza l’attività imprenditoriale ma la sottopone a un regime di vigilanza e prescrizioni.

In proposito, giova rammentare che con la locuzione “controllo giudiziario”, è possibile fare riferimento a due diversi istituti: il controllo giudiziario ad iniziativa pubblica e il controllo giudiziario volontario.

Si rende necessario puntualizzare che il controllo giudiziario su iniziativa pubblica di cui al comma 1 e il controllo giudiziario volontario di cui al comma 6 dell’art. 34-bis del codice antimafia sono due istituti solo apparentemente simili, essendo contrassegnati, in realtà, da finalità, funzioni e presupposti profondamente diversi che ne impongono un’interpretazione autonoma e non interdipendente.

Il controllo giudiziario ex comma 1 costituisce una misura di prevenzione di natura giurisdizionale a carattere patrimoniale, disposta su istanza di parte pubblica.

Con riferimento alla predetta ipotesi, il giudice ordinario deve procedere a un accertamento pieno e autonomo di tutti i presupposti applicativi, in primis il pericolo concreto di infiltrazione mafiosa idonea a condizionare l’attività d’impresa.

La valutazione avente ad oggetto la sussistenza o meno di siffatta preliminare condizione è riservata in via esclusiva al giudice della prevenzione, trattandosi di misura richiesta a iniziativa pubblica in funzione di un controllo prescrittivo.

L’esclusione del pericolo di infiltrazione mafiosa, sulla scorta di un giudizio retrospettivo condotto con gli standard probatori propri del processo penale di prevenzione, determina esiti di favore per il proposto, che non si vedrà applicata la misura richiesta dai soggetti pubblici per esigenze preventive praeter delictum.

Il controllo giudiziario volontario ex comma 6 presenta, viceversa, una natura radicalmente diversa. Si tratta di un istituto disposto su istanza della stessa parte privata, destinataria di un’interdittiva antimafia già adottata dal Prefetto sulla base di una valutazione del “più probabile che non” dell’esistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa e oggetto di impugnazione dinanzi al giudice amministrativo.

In questo caso, il giudice ordinario non deve procedere a un accertamento autonomo ed ex novo del presupposto del pericolo di infiltrazione mafiosa, poiché tale pericolo è già stato accertato dall’organo amministrativo con l’adozione dell’interdittiva.

La cognizione del giudice deve polarizzarsi, viceversa, su valutazioni prevalentemente prognostiche di bonificabilità dell’azienda, all’esito delle quali occorre stabilire se l’impresa, a seguito dell’applicazione della misura, opportunamente controllata, possa eliminare future contaminazioni con le associazioni di stampo mafioso.

In sintesi, mentre il controllo giudiziario su iniziativa pubblica presuppone un vaglio giudiziale pieno e autonomo del pericolo di infiltrazione, il controllo volontario muove dall’accertamento amministrativo già compiuto e si concentra sulla verifica della bonificabilità dell’impresa, ciò in quanto la finalità del controllo giudiziario volontario è quella di recuperare aziende da infiltrazioni episodiche della criminalità organizzata,

Il rapporto tra le interdittive antimafia e il controllo giudiziario volontario è di significativa complementarità.

L’impresa destinataria di interdittiva può chiedere l’ammissione al controllo giudiziario, ottenendo, in presenza dei presupposti di legge, la sospensione degli effetti interdittivi e la possibilità di proseguire i rapporti con la pubblica amministrazione, tenendo conto delle prescrizioni e dei controlli imposti dall’Autorità Giudiziaria.

In tale prospettiva, il controllo giudiziario si configura come strumento di bilanciamento tra l’esigenza di prevenzione e quella di tutela del tessuto economico sano, dei lavoratori e dei terzi contraenti.

 La complessità di tali istituti, la loro natura ibrida e l’intensità degli effetti che producono rendono l’assistenza legale altamente qualificata una scelta necessitata.

L’elevato livello tecnico delle questioni trattate, la continua evoluzione giurisprudenziale e il delicato bilanciamento tra sicurezza pubblica e diritti fondamentali rendono imprescindibile un’assistenza legale altamente qualificata, capace di presidiare ogni fase del procedimento amministrativo, articolare difese puntuali e tecnicamente fondate, impostare strategie contenziose coerenti e sostenibili, affiancare imprese e amministratori in percorsi di legalità e risanamento.

Segnatamente, con riferimento alla fase preventiva, il supporto legale consente di strutturare adeguati assetti organizzativi, modelli di governance e procedure di controllo idonei a ridurre il rischio di contestazioni prefettizie.

In fase patologica, l’intervento dell’avvocato è determinante tanto nella gestione del procedimento amministrativo quanto nell’eventuale impugnazione dinanzi al giudice amministrativo, dove assume rilievo centrale la verifica della logicità, proporzionalità e adeguatezza del giudizio prognostico prefettizio.

Analogamente, nell’ambito del controllo giudiziario, l’assistenza tecnica è essenziale per dimostrare la natura occasionale dell’infiltrazione, per predisporre un piano di risanamento credibile e per accompagnare l’impresa nel percorso di adeguamento alle prescrizioni del tribunale, tutelandone al contempo la continuità aziendale e il valore economico.

In queste materie, dunque, la difesa non si esaurisce nella dimensione contenziosa, ma assume una funzione strategica e sistemica: prevenire, gestire e, quando necessario, risanare.

Concludendo, con riferimento ad un settore in cui la prevenzione dell’ordine pubblico s’interseca con la salvaguardia della libertà d’impresa e della rappresentanza democratica, la competenza specialistica rappresenta un valore aggiunto e una condizione essenziale per garantire una tutela effettiva delle imprese e per vagliare la conformità delle decisioni adottate dalle Autorità competenti ai principi dello Stato di diritto.